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赵 弘:继续推进京津冀协同发展战略的思考

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  摘要:党的十九大报告和今年的政府工作报告都强调以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推进京津冀协同发展,《北京城市总体规划(2016年-2035年)》专门用一章来阐述“深入推进京津冀协同发展,建设以首都为核心的世界级城市群”。在京津冀协同发展进入新阶段之际,本文对其四年来所取得的主要成就进行了梳理总结,并围绕未来深化协同发展的重点领域提出建议。

  关键词:京津冀协同发展;新阶段;思考与建议

  京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划部署、亲自协调推动的重大国家战略。自2014年2月26日,习近平总书记视察北京,开启了京津冀协同发展的序幕以来,国家层面不断加强京津冀协同发展的顶层设计和统筹协调机制,形成了“目标一致、层次明确、互相衔接”的协同发展规划体系,三省市深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,站在区域协同发展的高度,在疏解非首都功能、破解“大城市病”、缩小区域发展差距以及打造以首都为核心的世界级城市群等方面取得了良好成效。

  京津冀协同发展的最新进展

  1.北京城市副中心与河北雄安新区加快建设,深刻影响区域空间格局

  2016年5月27日,习近平总书记在中共中央政治局会议上指出,建设北京城市副中心和雄安新区两个新城,形成北京新的“两翼”。

  (1)城市副中心建设步入快车道。目前城市副中心总体城市设计和六个重点地区详细城市设计方案已通过专家评审,其三大功能区中,行政办公区一期建设主体部分基本建成,市委、市政府及相关部门已启动搬迁;运河商务区已有16个项目落地;文化旅游区的环球影城主题公园及度假区项目开工建设。

  (2)雄安新区建设全面启动。雄安新区规划框架基本成熟。交通方面,京雄铁路、京石城际等正在加快规划建设;产业方面,已有阿里巴巴、腾讯和百度等在内的首批48家企业获批入驻。

  2.“疏”“控”双管齐下,非首都功能疏解取得阶段性成果

  (1)瞄准四类疏解对象,加快存量疏解。2014年以来,北京累计关停和退出1992家一般性制造业企业;累计调整疏解各类区域性专业市场594家、物流中心106个。2018年,北京将调整退出一般性制造业50家,疏解提升市场和物流中心176家。教育方面,北京城市学院、北京建筑大学等市属高校向远郊区搬迁,累计疏解学生近3万人;中国人民大学通州新校区、北京电影学院怀柔新校区等加快建设。医疗方面,在五环外构建由33家医院或院区构成的医疗服务带,天坛医院新院项目、同仁医院亦庄院区二期加快建设;北京50多家医院与津冀150余家医疗机构开展技术帮扶、人才培养及科室托管等多种形式合作。

  (2)实施产业禁限目录,严格控制增量。2014年,北京出台全国首个以治理“城市病”为目标的新增产业禁止和限制目录,2015年又推出“升级版”,全市禁限比例达到55%,城六区禁限比例达到79%。自实施以来,全市不予办理的工商登记业务累计达1.86万件,一般性制造业新设市场主体数下降72.75%,批发零售业新设市场主体数下降18.36%。

  3.围绕协同发展的迫切需求,三大重点领域率先实现新突破

  (1)交通一体化进展迅速。“轨道上的京津冀”加快建设。津保、张唐铁路建成通车,京张高铁、京沈客专以及京唐城际、京滨城际、首都机场-北京新机场城际铁路联络线开工建设,京津冀“1小时交通圈”和“半小时通勤圈”正在形成。“四纵四横一环”公路网加快形成,京台高速公路北京段、首都环线高速张承段、京秦高速公路河北段和天津段建成通车,首都环线高速北京段、兴延高速公路等全面开工,累计打通扩容“断头路”“瓶颈路”800多公里。北京新机场主体工程和配套设施建设全面开工,机场红线内拆迁完成,飞行区、航站区、场内道路市政工程开工建设,航站楼实现封顶。现代化港口群加快形成,天津港与唐山港深化合作,天津港实施京冀地区10个“无水港”优化提升,扩容了天津港至唐山、黄骅、秦皇岛和曹妃甸等港口的环渤海集装箱内支航线运量。

  (2)生态环境协同治理取得初步成效。大气污染联防联控深入推进,成立了大气污染防治协作小组,制定了“京津冀环境执法联动工作机制”,统一了区域重污染天气预警分级标准,出台了“2+26”城市大气污染防治工作方案,2017年京津冀区域PM2.5平均浓度比2013年下降39.6%。京津冀生态屏障加快构建,2014年以来三地共完成2200万亩以上的植树造林,共同实施了京冀生态水源保护林建设、京津风沙源治理二期工程、三北防护林等一批重点工程,环首都国家公园体系建设规划启动编制。

  (3)产业对接协作深入推进。京津冀跨区域投资额持续增长,2017年河北从京津引进资金突破2500亿元、项目近3000个,天津从京冀引进的投资到位额超过1000亿元。区域产业对接合作平台加快建设,明确了北京城市副中心、雄安新区两个集中承载地和四大战略合作功能区、46个专业化特色化承接平台。以四大战略合作功能区为例,截至2017年底,曹妃甸示范区建设签约北京项目129个;天津滨海-中关村科技园共吸引了396家企业落户,其中1/4左右来自北京;张承生态功能区的张北云联数据中心、承德大数据产业园等项目陆续投产运营;《北京新机场临空经济区规划(2016-2020年)》获国家批复,起步区建设稳步推进。一批跨区域重大产业项目成果丰硕,北京现代第四工厂(沧州)2016年10月竣工投产,建成后将达到年产整车30万辆、发动机20万台,并带动现代摩比斯、北京海纳川等多个汽车零部件项目相继落户沧州;北京·沧州渤海新区生物医药产业园已有102家医药企业签约,其中北京企业79家、天津企业13家。

  4.以资源流动和协同创新平台建设为主要抓手,推进京津冀协同创新共同体建设

  (1)京津冀区域间技术转移活动日趋活跃。2017年,北京流向津冀技术合同成交额达203.5亿元,是2013年的2.45倍,连续三年实现30%以上的大幅增长。北京流向津冀的技术成果大部分集中在现代交通、城市建设、电子信息、环境保护、生物医药与医疗器械等领域。2017年,河北累计吸纳京津技术交易额达164亿元,同比增长55.7%,是2013年的4.2倍。

  (2)中关村对区域协同创新的辐射带动作用进一步凸显。截至2017年底,中关村企业在津冀设立分支机构超过6100家。中关村通过品牌输出和创新资源输出,带动周边地区发展。如由中关村发展集团所属企业中关村信息谷公司负责运营管理的保定·中关村创新中心已吸引了中创燕园、百能汇通、用友等158家企业和机构注册办公。

  (3)创新合作平台建设加快推进。三省市联合成立了76家京津冀产业技术创新战略联盟,包括中关村-滨海大数据创新战略联盟、京津冀钢铁联盟(迁安)协同创新研究院等。在产业转移的46个专业化、特色化承接平台中,确定了武清京津产业新城、未来科技城京津合作示范区及邯郸冀南新区等15个协同创新平台。此外,京津冀还成立了启迪之星(天津)孵化基地等一批创新创业孵化平台。

  5.以全面创新改革试验为引领,积极探索体制机制改革与政策创新

  (1)全面创新改革试验取得重要进展。《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》经国务院批复正式实施,18项区域改革任务中,已有国家知识产权运营公共服务平台、跨地区医药研产分离试点、高技术企业债券融资等13项政策落地。以医药研产分离试点政策为例。按照常规,北京药企到河北建厂的审批周期超过2.5年。京冀开展“企业在河北、监管属北京”机制创新,推动79家北京医药企业入驻北京·沧州渤海新区生物医药产业园,因为这些药企仍保留“北京身份”,大幅缩短了投产时间。

  (2)公共服务领域供给侧改革加快推进。京津冀三省市人社部门签署《推动人力资源和社会保障深化合作协议》《专业技术人员职称资格互认协议》等系列协议,在就业创业服务一体化、专业技术人员职称资格互认等多方面,推出一系列改革举措。医疗卫生方面,开展京津冀地区医疗机构临床检验结果互认改革,三地共有296家医疗机构纳入,互认项目达到33项。养老服务方面,北京鼓励以购买服务的形式发展异地养老,确定了燕达金色年华健康养护中心、武清区养老护理中心等9家“京津冀养老协同发展试点单位”,其中燕达金色年华健康养护中心已有超过1000名老人入住,98%来自北京。

  新阶段推进京津冀协同发展的思考

  在新的发展的阶段,三省市需要进一步解放思想、创新理念,抓住京津冀协同发展的重点问题、难点问题、关键问题,不断突破,形成协同发展合力,联手绘制京津冀协同发展的宏伟蓝图。

  1.加快推进“两翼”建设,进一步优化京津冀城市群的空间布局

  从区域空间格局来看,京津冀城市群存在一定的结构性缺陷,城镇体系不尽合理。相对河北各城市而言,京津两个超大城市规模大、经济实力强、城市品质高、公共服务完备,这种发展落差的存在使得人口、资源等要素加快向京津流动。而京津均集中在城市群的北部地区,广大冀中南区域缺乏大城市带动,既不利于河北的发展,也难以形成中心城市带动中小城市协同发展的城市群格局。从非首都功能疏解来看,目前河北很多地区承接疏解的条件不够完备,基础设施、公共服务、人文环境及配套政策等方面都与北京有较大落差,对产业、功能和人口疏解的吸引力不强。同时,由于疏解非首都功能时间紧、任务重,很难在短期内同时提高众多承接地的配套条件。因此,规划建设北京城市副中心和河北雄安新区,打造非首都功能疏解的集中承载地,不仅能够建成区域经济社会发展的新增长极,而且能够在较短时间内弥补北京周边地区交通设施、公共服务的短板,增强吸引力,对于加快非首都功能疏解、推进京津冀协同发展具有重要的现实意义。北京城市副中心和河北雄安新区目前正在按照习近平总书记提出的“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求规划建设。今后,还要在遵循城市发展内在规律的前提下,不断探索理念和模式创新。如采取“分散化、组团式”空间布局,防止摊大饼式的城市病隐患;超前谋划轨道交通与公共服务配套,提升城市品质与吸引力;坚持以创新、实体经济来支撑产业发展,前期从集中承接非首都功能转移切入,但后期要培育自己的内生动力,保障城市发展的可持续。

  2.加快补齐两大短板,推动交通一体化与公共服务一体化

  北京周边地区承接非首都功能疏解,受到轨道交通特别是市郊铁路缺乏、公共服务落差大两大“短板”的制约,补齐两大短板,是提升非首都功能疏解的稳定性和持久性、推动京津冀协同发展的长远之计。

  在都市圈、城市群的形成和发展过程中,轨道交通往往发挥着决定性作用。部分国际大都市圈都构建了以中心城市为核心的多个层级轨道交通体系,包括地铁、快线铁路、市郊铁路及城际铁路。各层次的轨道交通不能互相替代,否则难以发挥最佳运能。在“轨道上的京津冀”建设中,干线铁路、城际铁路推进较快,城市轨道交通由各城市自行建设运营,只有市郊铁路是比较薄弱的环节,需要重点关注、加快突破,着力建设“1小时通勤圈”。建议市郊铁路自成体系规划建设,尽量独立于国铁系统来运营。因为国铁系统要保障国家铁路运输的安全和高效,很难挤出富余资源、安排合适车次来满足早晚高峰通勤的需求。而且,市郊铁路要求小站点,与地铁系统无缝衔接,方便快速换乘,国铁系统的车站难以满足这种需求。目前暂时没有条件建设市郊铁路的,要预留路由。

  在补足轨道交通短板的同时,还要加快补足公共服务的短板。公共服务水平是决定一个区域能否吸引人才的重要因素。京津冀应以公共服务政策创新为突破,促进创新人才跨区域流动。如积极推动京津冀社会保障政策一体化,优先在共建园区、大型产业合作项目等所在县市区开展养老保险、医疗保险的对接,或者对于从北京转移至周边区域的创新人才给予社会保险补贴,享受北京同城化待遇。在重点合作园区,积极引导北京优质的教育、医疗资源通过建分校、分院等方式落户,提高区域公共服务水平,增强对高端人才的吸引力。

  3.强化区域创新协作,打造具有创新竞争力的世界级城市群

  当前,“创新区域化”的趋势越来越明显,创新要素从大城市向周边中小城市和地区扩散,推动单极创新向区域协同创新转变,其典型案例就是以硅谷为核心的旧金山湾区,以波士顿为核心的美国128公路发展带。京津冀区域创新资源密集、创新基础雄厚,同时具有雄安新区、滨海新区、曹妃甸新区等大量可开发的空间资源,基础条件与后发优势都非常突出,具备打造以创新为特征的世界级城市群的条件,能够在我国建设世界科技强国中肩负重要使命。

  未来要充分利用北京的科技创新资源优势、天津的研发转化能力、河北的产业化资源条件,加快推进京津冀协同创新共同体建设。一是联合争取国家实验室、重大科技基础设施及国家重大科技专项、制造业创新中心等国家级创新平台和项目落地。如在新能源汽车领域,集成北京、天津、石家庄、保定和唐山等城市的创新资源,构建协同创新中心,解决行业共性技术供给不足的问题,塑造我国在新能源汽车领域的竞争新优势。二是着力优化区域创新创业生态环境。如整合京津冀地区高校院所、大型企业的科研仪器设施资源,构建京津冀(大首都)科技条件平台,向京津冀区域的各类创新主体开放共享;推动三地科技金融服务体系有机衔接,打造京津冀创新创业资本聚集高地等。三是加强京津冀区域产业对接协作。在大数据、人工智能和生命科技等前沿科技领域,加强产业链、功能链分工与合作,联手打造具有国际竞争力的创新型特色产业集群。

  4.深化体制机制改革,提升疏解非首都功能和区域协同发展的有效性、稳定性

  京津冀已在体制机制改革与政策创新方面进行了许多探索,但仍然面临着一些体制机制约束。如目前三省市还有一些政策不统一、不衔接,制约了人才等要素跨区域流动。京津冀协同发展国家战略的深入实施,需要进一步深化供给侧结构性改革,形成强有力的、持久的制度保障。

  体制机制改革方面,加大对河北雄安新区的支持力度,鼓励其开展行政管理体制、户籍制度及投融资体制等方面的综合改革探索,部分政策时机成熟后可以在京津冀其他区域推广。土地政策方面,如针对非首都功能疏解后腾退空间的再利用问题,要统筹规划,分区管控,分类实施,强化对疏解腾退空间管控的刚性约束;在城市副中心和雄安新区建设中,探索开展土地供给、利用模式创新试点等。人才和公共服务政策创新方面也有可创新、可作为的空间。如围绕三地专业技术人才资质互认、跨区域执业、外籍人才出入境等方面开展协作试点;在目前已确立的9个养老服务协同发展试点基础上,集中开展北京养老服务政策延伸、扩围医疗即时结算试点等,形成可操作、可推广的具体模式。

  (作者:赵 弘 作者单位:北京市社会科学院)