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专家建言北京周边建'微中心' 承接非首都功能疏解

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  《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出了建设集中承接地和“微中心”、有序疏解北京非首都功能的战略思路。什么是“微中心”?为什么要建设“微中心”?建设“微中心”需要把握哪些战略要点?这些问题都是落实好规划纲要、加快非首都功能疏解和京津冀协同发展过程中亟待研究回答的理论和现实问题。

  一、在北京周边建设“微中心”的战略意义

  目前,国际上虽然没有关于“微中心”的权威概念,但是许多国际大都市为解决城市规模扩大与城市运行效率的矛盾,将城市某些功能分散布局到中心城外围的某些区域,形成所谓的“新城”、“卫星城”、“业务核都市”等,这些概念类似于“微中心”。伦敦早在1946年就实施“新城运动”,到1970年代中期新城数量已经达到33个,容纳了23%的城市居民,对缓解伦敦市区压力、分散城市功能起到重要作用。东京从1958年开始规划建设新宿、池袋、涩谷等7个副都心,并在副都心外围建设了一批亚一个层次的“业务核都市”,比如以行政职能为主的埼玉、以养老休闲功能为特色的港北、以商务会展功能为主的千叶幕张等。

  这些新城、卫星城等分散在主城外围区域、承担了某些特色功能的小城市,实际上就是与“微中心”相类似或有近似功能的概念。我们认为,所谓“微中心”是指与大都市中心城区保持适度的空间距离,通过承担某种特色城市功能,与中心城形成功能互补、有机联系,且自身具有一定的集聚能力、能够实现职住相对平衡的区域性小城市。

  在北京周边规划建设“微中心”,是加快非首都功能疏解、推动京津冀区域协同发展的重要抓手。具体来说,在北京周边建设“微中心”具有以下两个方面的意义:

  一是建设“微中心”是北京城市空间结构优化调整的重要路径。北京“大城市病”产生的原因是多方面的,固然有城市功能过多而超出了城市基础设施、公共服务和资源环境承载能力的原因,但北京城市空间布局不合理、“单中心”格局一直未能打破,也是导致“大城市病”的重要原因。目前,北京城六区集聚了全市60%的人口、70%的从业人员和70%的产业活动,而周边新城、新区发展相对滞后,使得北京综合承载力有限,城市病提前爆发。

  北京一直在探索“多中心”空间发展格局,在早期的城市规划中,借鉴国外经验,提出了新城、卫星城发展思路。如1983版规划了13个卫星城,1993版规划了14个卫星城和10个边缘集团,2004版提出“两轴-两带-多中心”总体城市格局,第一次明确了“多中心”城市发展思路。但由于对新城、卫星城发展规律的认识不到位,没有抓住新城、卫星城建设的关键条件,轨道交通建设滞后,特别是市郊铁路建设严重滞后,大多数新城、卫星城以居住功能为主,产城不匹配、职住不平衡,最终“单中心”空间格局始终未能实现根本性突破,使得城市被动式蔓延、摊大饼式扩张,最后超出城市适宜的空间规模而出现交通拥堵、运行效率降低等“城市病”困扰。

  要解决北京人口、资源、环境矛盾,必须汲取中心城“摊大饼”发展的教训,立足京津冀大区域视角,一方面,高标准规划建设“北京城市副中心”,形成反磁力中心效应,有效缓解中心城区压力;另一方面,在北京周边加快建设若干个“微中心”,集中承接非首都功能疏解,构建“主城-副中心-微中心”的分散化、多中心、网络化的城市空间格局。这既是北京作为特大城市空间演变规律的内在要求,也是有效治理“城市病”、构建国际一流和谐宜居之都的客观要求。

  二是建设“微中心”是有序疏解非首都功能、推进京津冀协同发展的重要举措。习总书记“2.26”讲话以后,京津冀三地以有序疏解非首都功能为重点,围绕一般性产业、区域性物流中心、部分教育医疗等四类非首都功能,开展区域对接合作,取得了一定成效。但是,在实际工作中,非首都功能疏解和京津冀协同发展还面临着很多深层次的矛盾和问题。其中一个重要原因是北京周边区域承接非首都功能疏解的条件还不够完备,特别是承接地与北京之间的快速交通体系尚未建立起来,公共服务水平与北京落差大,对功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。加之当前河北、天津有很多个市、县、区都提出要积极承接非首都功能疏解,点多分散,一定程度上存在无序竞争的现象。

  在这一现实情况下,加快在北京周边规划建设若干个特色“微中心”,是进一步加快非首都功能疏解、推进京津冀协同发展的重要举措。一方面,非首都功能疏解的时间紧、任务重,且资源有限,规划建设承担某种特色功能的“微中心”,能够集中力量、聚焦重点,在较短时间内补齐承接地的交通和公共服务两大短板,打造特色非首都功能的集中承接地。另一方面,通过在北京周边建设若干先行示范“微中心”,能够促进“微中心”所在区域的特色产业、基础设施、公共服务等各领域发展水平的快速提升,不断缩小与北京的发展落差,为其他“微中心”建设以及京津冀协同发展起到示范与带动作用。

  二、“微中心”选址条件分析

  “微中心”建设有其自身的内在规律性要求。在北京周边建设“微中心”,要借鉴国内外类似“微中心”建设的成功经验,并充分结合京津冀区域发展现状以及非首都功能疏解的客观要求。我们认为,规划建设“微中心”的区域至少需要具备以下四个条件:

  第一,与中心城保持合适的距离。从国外大都市经验看,“微中心”与中心城的距离大多在30-70公里范围内,以满足“微中心”到中心城之间的“1小时通勤”需求。目前,北京中心城面积已经过大,如果“微中心”距离中心城太近,不利于为北京及周边区域留下足够的生态空间;如果距离太远,则会超过“1小时通勤圈”范围,使“微中心”缺乏吸引力而难以建设起来。考虑到现在的高铁技术水平,可以将“微中心”与中心城之间的距离适度扩展。我们建议,在北京周边规划建设的“微中心”,选址可以考虑在距离中心城40-90公里的空间范围内。

  第二,具有便捷快速的交通通道。国际大都市周边的“微中心”往往通过市郊铁路与中心城之间实现通勤交通。如东京的市郊铁路里程达2031公里,多摩、埼玉、筑波等“微中心”都是通过市郊铁路建设,引导东京都特色功能和人口集聚而逐步形成和发展起来的。未来北京周边的“微中心”建设也必须有市郊铁路做支撑。但目前我国市郊铁路建设滞后,且从规划、立项到施工周期较长,难以在短期内构建起发达的市郊铁路体系。考虑到“微中心”建设的紧迫性,其选址要充分考虑备选区域现有的交通基础或,能够通过高速铁路、城际铁路和高速公路等与北京中心城区实现便捷快速联系,尤其是要重点考虑京津冀区域“四纵四横一环”城际铁路规划所涉及到的区域。

  第三,具有集聚增量资源的空间余量。“微中心”作为非首都功能疏解的集中承接地,需要有一定的空间规模,实现居住、就业、公共服务等多功能协调发展。如果规模太小,像英国早期的第一代新城人口只有5万左右,城市功能不完备、缺乏吸引力,很难发展起来。而规模过大,也会给城市建设和管理带来压力,甚至可能引发“城市病”。在北京周边建设“微中心”,建议规划面积20-30平方公里、人口规模20万左右。同时,考虑到北京周边区县(市)中心城区已有一定的规模,一般人口已经达到了10-30万,不宜在原中心城基础上“摊大饼”式扩张,建议采取“双子城”模式,在距离老城一定空间范围外规划建设“微中心”,并通过绿化隔离带与老城实现分散布局。

  第四,具有特色产业基础与发展潜力。“微中心”一般通过承担某种特色功能,如科技、教育、医疗或产业等功能,与中心城形成功能互补、有机联系,且在特色领域形成一定的辐射带动力。在北京周边建设“微中心”,要充分考虑备选区域是否具备承接非首都功能疏解的特色化发展环境,优先选择特色产业发展基础较好,或者已经承接非首都功能疏解重点项目的区域。

  三、加快北京周边“微中心”规划建设的战略思考

  在北京周边建设“微中心”是一项长期的系统工程,必须统筹谋划,重点把握好以下几个关键性、战略性的问题,科学推进“微中心”建设与发展。

  第一,坚持规划先行,高水平编制“微中心”建设规划。建议从国家层面对在北京周边建设“微中心”进行顶层设计,作为进一步落实《京津冀协同发展规划纲要》的战略举措。按照“百年规划”的要求,高标准、前瞻性做好北京周边重点“微中心”建设规划,积极引入“产城融合”、“海绵城市”、“智慧城市”等新理念,争取“一张蓝图绘到底”。严格控制“微中心”开发强度,坚持多功能组团式布局的思路,合理布局“微中心”的生产、生活与生态空间,将“微中心”建成我国小城市建设的精品与典范。

  第二,聚焦重点区域,打造若干承担特色功能的“微中心”示范。国外大都市在建设卫星城、新城等与“微中心”类似功能区域的过程中,都很注重差异定位和特色功能,以实现有机分散中心城科教、医疗、特色产业等某些功能的作用。在北京周边规划建设“微中心”,要紧密围绕四类非首都功能疏解的现实需求,充分结合“微中心”选址区域的资源特色与优势,按照打造京津冀产业链、创新链的思路,科学选址,率先开展“微中心”先行示范区规划建设,并明确每个“微中心”的功能定位和产业定位,打造若干个定位明确、特色鲜明、产城融合、专业化发展的“微中心”,有效承接非首都功能疏解,推动京津冀协同一体化发展。

  第三,补齐两大短板,提升基础设施与公共服务综合承载力。高标准建设交通、市政等基础设施。加快推进北京与“微中心”之间的城际铁路、市郊铁路建设,具备条件区域规划专用市郊铁路线路,研究利用京津冀城际铁路线路开行市郊铁路的可行性,构筑起“微中心”与北京中心城之间的“一小时通勤圈”。适度超前规划“微中心”市政基础设施,科学布局地下综合管廊,实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。

  同时,高品质配套教育、医疗等公共服务设施。积极争取国家政策和资金支持,加快“微中心”的教育、医疗、文体、养老等公共服务设施与项目建设,适度简化公共服务领域重点项目的审批程序,缩短审批时限。加强与北京中心城优质公共服务资源的对接合作,探索名院建分院、名校办分校、医联体、校际联盟等方式,将首都优质公共服务资源定向、定点导入“微中心”。

  第四,创新体制机制,形成“微中心”开发建设的政策合力。加大对“微中心”建设用地指标的倾斜,对于非首都功能疏解重大项目实行建设用地指标单列特批制度,并纳入耕地占补平衡国家统筹范围;鼓励“微中心”开展土地使用政策创新,优先满足非首都功能疏解需求。研究设立“微中心”投资建设基金,引导社会资本参与,支持基础设施、公共服务等重点项目建设。积极争取国家相关部门支持,将一些国家级医疗机构、教育机构等非首都功能疏解重大项目优先在“微中心”布局。探索与重点“微中心”特色功能相符合的差异化机制创新试点,比如,对承担特色产业功能的“微中心”,探索共建园区利益共享机制;承担医疗健康功能的“微中心”率先开展异地医保实时结算等相关政策试点。

  (赵弘,北京市社会科学院副院长、研究员,北京方迪经济发展研究院首席专家;张静华,北京方迪经济发展研究院高级咨询师)