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创新国有产权转让的交易规则研究

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  1 引言

  1988年我国创建产权市场为国有产权流转服务。25年来,产权市场延伸服务于各类产权权益融资,弥补了我国证券市场的功能性缺陷,为市场经济和社会发展提供了重要支持,提高了人们对建设区域性、开放型产权市场的实践和理论创新认识。

  我国建设产权非标准化交易市场、产权标准化交易市场,使我国资本市场形成了多元化、多形式、多层次市场体系,扩大了直接融资规模和比重,突显了中国市场经济的特征。

  据2004--2010年《产权市场统计年鉴》和《证监会年度报告》,产权市场7年平均融资大于证券市场IPO融资。特别突出的是在2007--2010年金融风暴期间,实体经济大量进入产权市场融资,产权市场4年平均融资为4646亿元,证券市场IPO为2731亿元,突现了产权市场抗风险特征。深化了人们对中国发展市场经济应该建设与政治体制、经济文化体制相适应的资本市场体系认识。建设产权市场的25年实践证明,产权市场是我国发展市场经济不可或缺的资本权益非标准化市场,市场功能是其它要素市场不能替代的。

  但是25年来,产权市场的国有产权交易规则几经变化,没有实现规则实务的统一。特别是2004年以后,产权市场建设环境转暖,出现了市场机构创新的信息化交易机制,在绝大多数交易机构取代了既有交易规则的人工拍卖、会员代理转让方交易的情况下,规则实务也遭遇了绝大多数市场机构挑战,表明了产权交易规则亟需统一的重要性。

  2013年5月,国家相关部门按照国务院办公厅发布的《关于贯彻落实国务院第一次廉政工作会议精神任务分工的通知》(以下简称:国办63号文件)要求,正在积极推进“五个市场平台建设”。怎样建设产权市场,统一交易规则已经成为新时期建设产权市场不能绕开的问题了。

  理论和实践认为,国有产权交易信息化,有利于遏制人工拍卖发生交易围标,使交易监督更加简单,透明,有利于提高交易竞价、增值,规则应该统一。对规则既有的会员代理转让方交易实务遭遇的挑战,研究认为,规则创新涉及利益调整需要找到突破口。

  为此,我们对产权市场既有交易规则的形成、市场机构目前的执行情况进行了研究、调查,以期找到统一交易规则的创新理论、实践、法律依据。希望通过抛砖引玉,与国有资产权监管部门、经济社会的专家、学者、产权市场业界交流。

  2 对既有交易规则的研究

  我们与早期产权市场建设从业者一起,追索产权市场既有交易规则的历史,形成了共识。即:产权市场交易规则起源于早期的武汉市产权交易事务所约定的产权协议交易的“规则雏型”。

  1988年,武汉市政府为国有企业建立现代企业制度,协调企业处置闲置资产、债权与银行等债权人发生的矛盾,专门成立产权交易事务所代理企业公开进行产权转让。改制企业将拟转让标的委托交易事务所,在当地报刊发布转让公告广泛征集受让人。社会投资人可以直接向交易事务所报名,或由中间人代理向交易事务所报名,与企业协商交易。协商成功,中间人按事前约定向买方收取中介费,交易事务所向代理交易的转让方收取一定比例的服务费。

  由于这种资产处置方式具有公开化意义,债权人、企业职工能接受,不到两年时间全国就有20多家省市地建立了50多家产权交易所,普遍采用了武汉市产权事务所的交易规则实施国有企业产权转让。

  因改制企业性质变化,1991年全国大面积发生了资金“断奶”的供需矛盾,国家推出上海、深圳证券交易所建立了市场融资渠道。同时,原国家体改委、计委、财政部、国资局等4委部局针对各地场外处置国有资产不断引发企业职工上访、游行等群众性事件,上半年连续两次联合发出文件,力图引导改制企业处置国有资产进入产权交易所公开进行,以期协调社会矛盾。不久,一些地方产权交易所发现了证券市场会员制可以推动产权转让方进场的方法。

  1993年前后,成都等地产权交易所率先将既有的产权转让流程,改为机构会员代理转让方进场取得交易资格,交易成功后会员与机构5:5分享转让方、受让方交纳的交易服务费,形成了所在机构的约定交易规则,并很快在全国产权交易所形成了共识。大家希望借助会员制推动转让方进场,改变相关文件不能与实际对接的尴尬。

  由于会员代理转让方具有市场第三方的代理交易意义,机构约定的会员代理转让方形成的国有产权交易规则在特定的环境中能够产生一定效果。1995年全国各地建立的产权交易所已达200多家。

  实际上,机构设计的会员代理转让方交易规则,在深层次上掩盖了转让方和社会既得利益者与政府的意志博弈,与早期的“规则雏形”政府意志发生了本质变化。面对现实产权交易所具有很大的无奈。事实上直到1998年体改委、计委、国资局在国务院机构改革中被撤销,4部委局早期下发的两次文件并没有产生市场预期。国有资产转让事项大多游离在场外交易,给产权交易所带来了极大的生存压力。

  1997年,在上海产权交易所与四川省产权交易所联合发起成立长江流域产权共同市场研讨会上,20多家机构代表通过了将上海产权交易所作为与会成员所的项目挂牌主板市场,项目实行多地挂牌,促进快速招商交易议题。还通过了上海产权交易所提出的“机构会员”改为“经纪会员”建议,进一步明确了依托经纪会员在转让方拿项目进场,会员也可以推荐受让方,交易成功会员享有转让方或受让方交纳的服务费80%的分配比例。

  这次会议虽然意在共同发展产权市场。事实上,在大量产权场外交易的现实和机构生存受制于环境的多重压力下,产权交易所不得不进一步为经纪会员双向代理交易、服务费拿“大头”打开大门。

  所幸1998年国务院清理整顿产权交易所关闭了230多家制度不健全、违规执业的机构。全国保留的30多家产权交易所,按照自查自纠要求,将经纪会员可以双向代理交易的约定规则,改为了经纪会员在转让方拿项目进场,取得单边代理资格的交易规则。但是,约定的服务费分配比例拿“大头”的标准没有改变一直沿用到今天。

  3 对既有交易规则的执行调查

  2002年中纪委提出了建设4项权益性交易平台的反腐败斗争要求。十六大《政治报告》表明了建设产权市场意志。次年,国务院国资委、财政部联合发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》建立了企业国有产权转让监督机制,各地相关部门在执行这部法规中坚持了“应进必进”的国家意志,推动了其它国有资产权益性转让事项进场,改善了产权市场建设环境,产权市场得到了恢复性发展。但是各地产权交易机构对既有交易规则的认识和执行也发生了变化。

  为了规避机构交易风险,2009年国务院国资委产权局领导在一次业内会上,提出了机构统一执行交易规则的指导意见。由于这次会议讨论的执行交易规则没有新思想,与会机构没有形成共识。

  2013年7月,国务院国资委按照国办63号文件分工,提出了产权市场“四统一”建设目标。我们于8月16日随机抽号,用两个月时间对3家央企产权交易机构、12家省企机构、20家市地机构目前执行既有交易规则的情况进行了调查。通过电话讨论发现,会员代理转让方进场取得代理交易资格存在认识执行、交易竞价率、增值率、服务费收取、分配等7个方面问题。

  3.1 规则认识和执行不统一

  一是有8家省企机构和20家市地机构认为,会员代理转让方交易与国家 “应进必进” 的刚性意志相悖。28家机构在2005年前后,在属地相关监管部门、纪检监察机关支持下陆续实行了由机构直接代理转让方标的进场,招商成功以后,直接采用信息化机制实施交易。

  二是这28家机构有部分机构允许会员参与对市场受让方招商,招商成功,交易成功,机构按照与会员的约定,按照协议转让或竞价转让的实际,与招商成功的会员按比例分享受让方交纳的服务费,促进了交易成功。

  三是另有2家省企产权交易机构仍然执行既有交易规则,即:会员单边代理转让方、代理会员按80%的交易服务费分配比例不变。

  四是另有3家央企产权交易机构、2家省企机构实行了规则动态执行方法。即:以项目进场为前提,机构可以接受在转让方拿到项目的会员提出的设置转让条件要求,还可以接受会员提出的降低转让方、受让方的服务费标准,按交易双方实际缴纳的交易服务费总额最大化的要求。

  3.2 会员制设计不统一

  一是有少数产权交易机构的会员制,模拟了证券市场的“会员席位制”。即,凡申请加盟成为该机构会员的,符合条件的申请者还需要交纳不同额度的“席位费”。“席位费”不予退还,席位可以转让。

  二是个别机构实行“会员保证金制”。即:申请加盟该机构会员者,符合条件的需要交纳一定的“保证金”。保证金用于对当事人取得会员资格以后的执业监督。当其退出会员资格时全额退还保证金。

  三是有80%的产权交易机构吸收会员免收任何费用。

  3.3 交易信息化效果差异明显

  8家省企机构、20家市地机构运用信息化交易机制提高了交易竞价率、增值率。3家央企产权交易机构、4家省企机构信息化交易机制的执行竞价率、增值率不明显。

  3.4 服务费收取、分配混乱

  35家机构均有当地物价部门批准的收费标准。但是有3家央企机构、4家省企机构存在不能正常执行物价部门批准的收费标准及既有规则约定的服务费分配比例等问题。会员借能在转让方拿到项目,游走在机构之间,向机构无序的提出降低转让方、受让方收费,无理要求提高自己的分配比例,已经成为这7家机构的会员与机构,会员与会员,机构与机构争项目的潜规则。

  3.5 3家央企产权交易机构会员身份多重化比较严重

  3.6 分配比例潜规则比较严重

  3家央企机构存在的会员一手拿项目,一手向机构索取转让方、受让方实际缴纳的服务费总额80~90%的分配比例的潜规则已经越来越严重。

  3.7 缺乏独立完整的交易规则

  35家产权交易机构中约有90%所执行的交易规则大多依附于市场其它的制度中,并没有拟定独立完整的交易规则。

  4 创新交易规则是新时期建设产权市场的必然要求

  针对产权市场既有的交易规则形成历史和调查反映的7个方面问题。我们认为,国有产权交易规则应该遵循产权市场具有专门为国有产权转让提供市场化服务的特殊性质,坚持“应进必进”的国家意志,按照国有资产所有权界定法理和相关法律、法规原则,结合28家省市地机构直接代理转让方交易能够遏制会员代理转让方进场潜在的交易风险,提高竞价几率,增值几率的经验,坚持制度经济学的市场理论对既有的交易规则予以创新。

  理论和实践表明,创新建立由转让方标的持有者走完内部程序后,直接委托属地市场机构或就近选择市场机构代理交易,会员对市场受让方实行专门服务的国有产权交易规则。不仅维护了国有产权转让“应进必进”的国家意志,更是实现交易最大化的国家意志的正确路径。也是新时期建设产权市场创新既有交易规则的历史总结。

  研究认为,我们提出的创新交易规则观点是能够获得理论、实践及法律法规支持的:

  4.1 理论方面

  4.1.1 运用国有资产所有权界定理论,对国有资产所有权、占有使用经营权、投资权、处分权、收益分配权进行界定,能够对国有资产的转让方身份产生清晰认识。理论认为,国有资产的占有使用者、经营者,无论他们对经营性国有资产标的转让,还是对非经营性国有资产标的权益事项转让,在法理上属于资产所有者的授权。但是由于标的转让方与资产所有者内存关联关系,因此他们的产权转让事项必须按照制度经济学的市场原则委托市场第三方代理。

  4.1.2 按照产权市场的特殊市场性质,资产占有使用者、经营者将转让事项直接委托或就近选择委托市场第三方,即:产权市场机构代理交易,使既有的交易规则回归了早期的“规则雏形”政府意志,更与新时期国家“应进必进”的刚性意志相吻合。会员对市场实行受让方招商服务,使创新的交易规则完全符合制度经济学的市场理论。

  4.2 实践方面

  4.2.1 从执行机制创新的层面看。以21世纪我国最具有影响的机制创新案例为例。即:重庆法院将产权市场作为市场第三方,将《破产法》设计的涉讼资产司法拍卖与产权市场对接,直接将涉讼资产标的委托重庆产权市场代理处置,拍卖公司按照产权交易流程与产权市场对接,创新的涉讼资产处置执行机制,弥补了《破产法》设计的司法拍卖的涉讼资产性质、拍卖执行机制、执行监督机制的3个不对称,产生了源头防腐,遏制了法官寻租,保护了法官被“沦陷”,提高了涉讼资产竞价交易、增值交易,保护了各方债权人的利益,提高了人民法院的执行公信力。实践证明,将产权交易机构定位于市场第三方,是重庆法院创新司法拍卖执行机制成功的核心。

  4.2.2 从风险防范、交易监督的层面看。将28家省市地机构直接接受转让方标的持有者属地委托、就近选择机构代理交易,与3家央企机构和4家省企机构实行的会员代理转让方进场实行的既有交易规则情况比较,发现这28家机构不但遏制了会员利用社会关系在转让方拿项目,游走选择交易机构的潜规则,而且弥补了相关国有产权转让监督机关对转让标的进场前的中间环节监督的缺失,使交易监督更加简单透明、执行有效。事实上这28家机构近6年没有发生一起会员与机构、机构与机构、会员与会员争项目代理权,会员无理要求机构降低交易双方服务费收取标准,提高会员服务费分配比例的案例,反而提高了交易竞价几率。说明了转让方标的属地委托,或就近选择机构代理的机制更加有利于防止交易风险和市场潜规则,有利于提高交易监督效应。

  4.2.3 从市场服务层面看。在信息化交易机制监督更加简单、透明下,转让方标的持有者直接委托或就近选择产权市场代理交易,不仅使交易双方咨询更方便,而且25年的实践证明,各种国有产权转让的前期咨询服务,实际上都是由所在机构承担了对转让方的全部无偿服务。事实佐证了产权市场的转让方无须由会员提供标的转让前的咨询服务。

  4.2.4 从有利于降低交易成本的角度看,机构直接代理转让方交易能够最直观的减少交易双方和代理会员不必要的费用开支,可最大限度直接降低交易双方发生的交易成本和时间成本。

  4.3 法律、法规方面

  4.3.1 相关法律认为,产权市场作为一个公开的市场,由市场本身约定交易规则不具有市场公信力。

  4.3.2 产权市场既有的交易规则明显混淆了非标准化和标准化两种不同标的产权交易的会员作用,会员代理机制不对称。

  4.3.3 依据《中华人民共和国宪法》的所有者定义和产权界定法理,依据《中华人民共和国企业国资法》,依据国务院国资委、财政部、环保部、国务院机关事务管理局等国家部委颁布的相关法规、规章等,明确的企业国有产权、金融企业国有产权、国家行政机关非经营性国有资产、国有资源性产权等交易事项必须在指定的产权交易市场执行交易的内涵,国有产权转让、国有资产权益性转让事项走完内部程序后,由标的持有者直接委托属地产权市场、或就近选择产权市场代理交易,使相关监管部门、纪检监察机关对本级次的国有产权转让事项的监督、监察更加简单、透明、有效。这必将遏制现实中央级次所有产权转让交易事项均由总部决定选择交易市场的决定权不透明;外部监管、纪检监察受制于体制障碍不能到位,在外部监督、监察软化的既存环境中,会员借代理转让方名义掩护利益寻租者,制造与机构争夺转让事项代理权的潜规则。并为减少相关监管部门、纪检监察机关对所有中央级次的交易事项的监督、监察执法人力、物力、财力投入创造了便捷的工作机制。

  5 深化交易规则创新认识

   综上,揭示了目前产权市场既有的交易规则存在转让方身份法理错位、会员代理交易的规则执行与产权市场的特殊性质不对称、规则设计主体不对称等深层次问题,充分证明了产权市场既有的交易规则不具有公信力。

  市场是以健全、透明的规则为基础,规则执行有效是保障市场的基础。研究认为,创新的交易规则应该将中国企业产权交易机构协会作为统一交易规则执行的市场监督协调机构,将相关国有资产监管部门作为协调复议的仲裁机关,这将弥补25年来产权市场机构、转让方、会员、受让方执行交易规则的监督机制缺失。同时,我们坚信创新的交易规则必将在《国有产权交易法》缺失期间发挥积极的效应,并为未来这部法律的诞生提供充分的实践依据。

  一是创新的交易规则应明确和包括:机构的责、权、利;会员的责、权、利;申请会员资格的基本条件;机构、会员资格的授予、管理;机构、会员执业管理、监督;机构员工、会员的业务技能培训;明确中国企业产权交易机构协会是交易规则执行的监督市场常设机构,履行对产权转让方、标的持有者、代理交易机构、会员、受让方等对规则执行、纠纷协调、仲裁、规则修订等市场协调职责;并以挂牌项目为依据,依照国有资产监管权明确国家6部委局是产权转让方、标的持有者、代理交易机构、会员、受让方等执行交易规则的监管、纠纷仲裁的行政复议机关。

  二是创新的交易规则应该明确机构与会员谁发现意向受让人,交易成功后谁受益的实务;固定会员与机构分享受让人应缴纳的交易服务费比例,形成产权市场多形式、多渠道、多元化招商机制,弥补目前产权交易机构平面媒体公告一次性招商和信息化招商的功能性盲区,突出产权市场主要是发现受让人的市场特征,有利于产生快速发现市场受让人,实现交易,促进交易最大化的规则效应。有利于预防市场机构独家招商存在的交易方式不确定性潜在风险。

  结论:创新的交易规则,明确了涉及产权转让市场的转让方、转让标的持有者、代理交易机构、会员、受让方、规则执行监管、调协、仲裁、纠纷仲裁复议机构等各方相应职责,体现了规则完善。监督执行、纠纷协调仲裁、监管仲裁复议分离,必将使交易规则突显新时期我国建设产权市场强大的公信力。对实现国办63号文件提出的建设产权市场最大化目标提供重要的基础保障,从而推动我国产权市场持续有效、规范、健康发展。